产业扶贫是脱贫攻坚的根本出路，在推进特色产业发展、提高贫困地区自我发展能力过程中，以农民合作社为主力的新型经营主体发挥着不可或缺的引领性作用。深入了解农民合作社对产业扶贫的意见建议，对于改进产业扶贫政策、提升政策效果具有重要意义。为此，我们利用全国农民合作社带头人能力提升研修班重点培训来自环京津贫困县、湖北恩施、湖南湘西、大兴安岭南麓片区，以及“三区三州”等深度贫困地区农民合作社带头人的机会，通过问卷调查方式调研了215个农民合作社样本，全面了解了它们当前生产经营面临的困难与挑战，以及对于贫困地区支农惠农政策和产业扶贫支持情况的认识与看法。
一、资金和人才等问题困扰着农民合作社的持续发展
1.贷款难与成本高问题突出。针对农民合作社在生产经营过程中面临主要困难与问题（多项选择题）的调研数据显示，在215个样本中有162个样本（占比75.35%）反映当前流动资金的短缺影响着合作社日常的生产经营活动。与之相关联的是，有89个样本（占比41.40%）反映当前的借贷资金利息偏高、借贷要求偏多，还有76个样本（占比35.35%）反映合作社缺乏中长期资金投入生产经营设施建设或设备购买。也就是说，合作社当前面临的资金问题是多方位的，不仅在资金需求类型上存在问题（短期流动资金和中长期设施设备投资资金都缺乏），而且在资金使用成本上也负担较重（借贷利息偏高、借贷要求偏多）。
2.人才不足与劳动力成本高并存。在215个样本中有82个样本（占比38.14%）反映合作社招揽不到中青年人才、组织缺乏专业化团队开展生产经营活动。与此同时，有53个样本（占比24.65%）反映当地缺乏足够的劳动力或存在雇工成本偏高的问题。一些被访的合作社带头人表示，村里的年轻人大都跑去了城市，现在村里剩下的多数是出不去的中老年人，招揽不到年轻人为合作社做事。通过访谈也显示，过去长期存在的农业领域劳动力剩余、劳动力价格便宜的情况正在明显变化，现在已经很难找到100元/天以下的雇工了，而10年前，很多地方的雇工价格都不到50元/天。
3.产品销售不理想和缺乏建设用地指标。在215个样本中有61个样本（占28.37比%）反映合作社农产品销售不理想、很难做到优质优价。最典型体现为合作社的产品销售主要依赖于外来的农产品经纪人，合作社缺乏足够的产品议价能力。与此同时，有67个样本（占比31.16%）反映合作社想要拓展产业链条，建设仓储、加工和休闲观光等设施时，面临无法合法获取建设用地指标的问题。有些样本合作社因为生产经营需要，只能在手续不全（不合规）情况下使用农用地建设加工、仓储和餐饮住宿等场地设施。而随着最近“大棚房”整治工作的推进，这些合作社的有关设施场地被强行处理，经济损失不小。
二、资金和用地等政策是合作社最不满意的惠农政策
1.信贷政策最让人不满意。针对“政府当前面向贫困地区农民合作社提供的各项农业农村惠农政策中最不满意的一项”（单项选择题）的调研显示，在215个样本中有72个样本（占比33.49%）选择了信贷政策。一些样本合作社表示，现在的合作社要想获得贷款支持面临的问题不少：一是无法用农地、生产经营设施等进行抵押，还得靠理事长在城里的房子等固定资产进行抵押、以个人名义贷款。二是合作社能获得的贷款额度不高且贷款期限短、贷款利息偏高，有些县市的信用社只给了三五十万元的支持额度，而且借款期只有1年（实际能使用的期限还不到1年），贷款年化利率却常超过10%，不能满足合作社发展过程中的资金需要。三是贷款审批程序复杂，需要提供的相关资料偏多。比如一些合作社要想以合作社名义贷款需要每个成员签字，而有些合作社成员可能在外打工、签字困难。除了银行机构的信贷支持，还没有哪个样本合作社明确表示通过吸引外来投资（入股）方式解决了资金不足问题，而大量成员并不愿意投入股金支持合作社发展。因此，合作社样本认为在资金方面，总体上存在着获得来源渠道少，银行借贷难度大、手续繁琐、贷款利率高、用款期限短等问题。
2.建设用地指标支持政策难以满足合作社需求。在215个样本中有25个样本（占比11.63%）选择了建设用地指标支持政策是最让他们不满意的惠农政策。一些样本合作社表示：一是合作社想发展壮大自己、拓展关联二三产业，可是地方的建设用地指标都给了工商业领域，农业领域根本享受不到。二是合作社想办点粮食仓储和农机临时停放的配套设施用地，一些职能部门也扯皮推诿，尤其是在当前大棚房清理的背景下，更加没有人愿意担责审批。三是在环保督察背景下，养殖畜禽舍用地审批在一些地方已暂停。当前，合作社缺乏建设用地指标，让很多合作社的一二三产融合发展经营成了空中楼阁，农业提质增效成了一句空话。
3.产品营销推广政策与合作社期待有差距。在215个样本中有23个样本（占比10.70%）选择了这一选项。一些样本合作社表示：一是产品销售依赖于上门收购的经纪人，面对经纪人的报价，合作社大多数时候没有讨价还价的余地。最让人心痛的是，当合作社想通过绿色生产方式追求农产品的高质量时，经纪人却并不买账，给不了更高的报价，这也导致合作社与农户没有动力进行高标准生产。二是合作社缺乏走出去的能力，没有渠道对接城里的高端超市、高档社区和高端客户。有些合作社曾参加政府组织的一些展销会，但这些展销活动上看的观众多，实际成交效果并不理想，这也打击了他们外出参展的积极性。三是虽然这几年发展电商的呼声很高，但是合作社没有能力去开网店，有些开了网店的合作社销售业绩并不好，不知道怎么提高销量。这些合作社非常期待政府部门能在产销对接方面给予更多实实在在的支持。
三、缺乏政策实施牵头部门等是惠农政策不理想的主因
对于贫困地区一些惠农政策实际实施情况不理想的原因，215个样本合作社也给出了自己的评价与判断。其中，89个样本（占比41.40%）认为是缺乏政策实施的牵头部门，各有63个样本（占比29.30%）认为是职能部门之间互相推诿和基层干部素质参差不齐、贯彻过程中走了样。还有56个样本（占比26.05%）认为是地方政府尤其是县级政府不重视有关惠农政策的贯彻落实。
这也就可以理解为，当前贫困地区的农民合作社认为一些支农惠农政策存在缺陷与问题的主要原因不在于政策设计创新不够，而在于一些好政策没落实下去或者贯彻走样。而这种没有有效落实的根源一方面在于好政策缺乏明确的牵头落实部门、职能部门之间职责不清晰，另一方面在于一些地方政府不重视有关政策落实工作，一些职能部门干部履职能力不强也客观上加剧了有关政策的落实不充分。
四、围绕重点领域持续政策创新与落实是合作社的期待
1.中央层面继续出台或创设好的支农惠农政策。有130个样本合作社（占比60.47%）认为中央应该继续出台好的支农惠农政策。这说明尽管农民合作社认为以往一些政策实施效果不理想，但依然期待中央创设好的支农惠农政策。
2.对农业产业支持力求构建全产业链服务能力。有111个样本合作社（占比51.63%）认为对农业产业的支持应该从原来的侧重产前、产中转向构建全产业链服务能力。这说明农民合作社面对销售难问题，期待政府尤其是农业农村部门可以进一步强化产后加工、流通等环节的职能，完善相关支持政策，使得合作社可以更有机会实现产销对接、优质优价。
3.在建设用地、金融保险等难点领域加大创新。有102个样本合作社（占比47.44%）认为政府部门应该在建设用地和金融保险等领域加大改革创新力度。这也与上文提到的合作社当前生产经营面临的主要难点问题相吻合。
4.深化行政体制改革和改进政策落实方式方法。有97个样本合作社（占比45.12%）认为应该更多更好发展第三方社会服务机构协助政府部门落实有关政策，还有90个样本合作社（占比41.86%）认为应该继续推进政府职能改革，进一步合理涉农部门职能设置。这说明样本合作社期待有更好的基层行政体制机制安排。考虑到一些地方还没全面完成当前这轮党和国家机构改革，建议这些地方可以考虑进一步因地制宜完善党政机构职能设置和人员配备，以更好服务农民合作社等新型农业经营主体。
五、产业扶贫领域应该标本兼治、强化内生能力培育
1.强化贫困户内生发展动力。对于贫困农户应该扶贫先扶志，变输血为造血。通过培训教育、典型示范传帮带等方法，着力改变一些贫困户的“等靠要”思想，有效激发贫困农户的内生发展动力，减少甚至消除他们对政府部门和其他带动者的精神与物质依赖。
2.合理引导农民合作社等主体参与产业脱贫。引导有能力的农民合作社等积极参与脱贫攻坚，但应明确政府和农业经营主体之间的职责界限，努力使农业经营主体的产业扶贫工作与其自身业务能力、经济实力相匹配，更应避免各种形式的硬性摊派，杜绝简单粗暴型的下指标、定任务。同时，对于产业扶贫带动效果好的合作社等新型经营主体，可以考虑在建设用地指标和信贷保险支持等方面给予奖励与支持。
3.政府部门改进产业扶贫的工作方法。政府部门推进产业扶贫工作应加强适合当地产业发展的规划和评估，避免乡镇村庄盲目发展特色产业。真正有效减少对基层干部、村“两委”和其他相关主体的材料撰写、报表填写和各种项目检查等要求，使他们可以腾出更多时间，目标向下，围绕贫困户和薄弱村庄展开产业扶贫工作。
原标题：从贫困地区农民合作社情况看产业扶贫政策的提升方向——基于215个农民合作社的问卷分析
作者：邵科 周忠丽 于占海 农业农村部管理干部学院
来源：中国农民合作社. 2020年01期 第49-51页
一、资金和人才等问题困扰着农民合作社的持续发展
1.贷款难与成本高问题突出。针对农民合作社在生产经营过程中面临主要困难与问题（多项选择题）的调研数据显示，在215个样本中有162个样本（占比75.35%）反映当前流动资金的短缺影响着合作社日常的生产经营活动。与之相关联的是，有89个样本（占比41.40%）反映当前的借贷资金利息偏高、借贷要求偏多，还有76个样本（占比35.35%）反映合作社缺乏中长期资金投入生产经营设施建设或设备购买。也就是说，合作社当前面临的资金问题是多方位的，不仅在资金需求类型上存在问题（短期流动资金和中长期设施设备投资资金都缺乏），而且在资金使用成本上也负担较重（借贷利息偏高、借贷要求偏多）。
2.人才不足与劳动力成本高并存。在215个样本中有82个样本（占比38.14%）反映合作社招揽不到中青年人才、组织缺乏专业化团队开展生产经营活动。与此同时，有53个样本（占比24.65%）反映当地缺乏足够的劳动力或存在雇工成本偏高的问题。一些被访的合作社带头人表示，村里的年轻人大都跑去了城市，现在村里剩下的多数是出不去的中老年人，招揽不到年轻人为合作社做事。通过访谈也显示，过去长期存在的农业领域劳动力剩余、劳动力价格便宜的情况正在明显变化，现在已经很难找到100元/天以下的雇工了，而10年前，很多地方的雇工价格都不到50元/天。
3.产品销售不理想和缺乏建设用地指标。在215个样本中有61个样本（占28.37比%）反映合作社农产品销售不理想、很难做到优质优价。最典型体现为合作社的产品销售主要依赖于外来的农产品经纪人，合作社缺乏足够的产品议价能力。与此同时，有67个样本（占比31.16%）反映合作社想要拓展产业链条，建设仓储、加工和休闲观光等设施时，面临无法合法获取建设用地指标的问题。有些样本合作社因为生产经营需要，只能在手续不全（不合规）情况下使用农用地建设加工、仓储和餐饮住宿等场地设施。而随着最近“大棚房”整治工作的推进，这些合作社的有关设施场地被强行处理，经济损失不小。
二、资金和用地等政策是合作社最不满意的惠农政策
1.信贷政策最让人不满意。针对“政府当前面向贫困地区农民合作社提供的各项农业农村惠农政策中最不满意的一项”（单项选择题）的调研显示，在215个样本中有72个样本（占比33.49%）选择了信贷政策。一些样本合作社表示，现在的合作社要想获得贷款支持面临的问题不少：一是无法用农地、生产经营设施等进行抵押，还得靠理事长在城里的房子等固定资产进行抵押、以个人名义贷款。二是合作社能获得的贷款额度不高且贷款期限短、贷款利息偏高，有些县市的信用社只给了三五十万元的支持额度，而且借款期只有1年（实际能使用的期限还不到1年），贷款年化利率却常超过10%，不能满足合作社发展过程中的资金需要。三是贷款审批程序复杂，需要提供的相关资料偏多。比如一些合作社要想以合作社名义贷款需要每个成员签字，而有些合作社成员可能在外打工、签字困难。除了银行机构的信贷支持，还没有哪个样本合作社明确表示通过吸引外来投资（入股）方式解决了资金不足问题，而大量成员并不愿意投入股金支持合作社发展。因此，合作社样本认为在资金方面，总体上存在着获得来源渠道少，银行借贷难度大、手续繁琐、贷款利率高、用款期限短等问题。
2.建设用地指标支持政策难以满足合作社需求。在215个样本中有25个样本（占比11.63%）选择了建设用地指标支持政策是最让他们不满意的惠农政策。一些样本合作社表示：一是合作社想发展壮大自己、拓展关联二三产业，可是地方的建设用地指标都给了工商业领域，农业领域根本享受不到。二是合作社想办点粮食仓储和农机临时停放的配套设施用地，一些职能部门也扯皮推诿，尤其是在当前大棚房清理的背景下，更加没有人愿意担责审批。三是在环保督察背景下，养殖畜禽舍用地审批在一些地方已暂停。当前，合作社缺乏建设用地指标，让很多合作社的一二三产融合发展经营成了空中楼阁，农业提质增效成了一句空话。
3.产品营销推广政策与合作社期待有差距。在215个样本中有23个样本（占比10.70%）选择了这一选项。一些样本合作社表示：一是产品销售依赖于上门收购的经纪人，面对经纪人的报价，合作社大多数时候没有讨价还价的余地。最让人心痛的是，当合作社想通过绿色生产方式追求农产品的高质量时，经纪人却并不买账，给不了更高的报价，这也导致合作社与农户没有动力进行高标准生产。二是合作社缺乏走出去的能力，没有渠道对接城里的高端超市、高档社区和高端客户。有些合作社曾参加政府组织的一些展销会，但这些展销活动上看的观众多，实际成交效果并不理想，这也打击了他们外出参展的积极性。三是虽然这几年发展电商的呼声很高，但是合作社没有能力去开网店，有些开了网店的合作社销售业绩并不好，不知道怎么提高销量。这些合作社非常期待政府部门能在产销对接方面给予更多实实在在的支持。
三、缺乏政策实施牵头部门等是惠农政策不理想的主因
对于贫困地区一些惠农政策实际实施情况不理想的原因，215个样本合作社也给出了自己的评价与判断。其中，89个样本（占比41.40%）认为是缺乏政策实施的牵头部门，各有63个样本（占比29.30%）认为是职能部门之间互相推诿和基层干部素质参差不齐、贯彻过程中走了样。还有56个样本（占比26.05%）认为是地方政府尤其是县级政府不重视有关惠农政策的贯彻落实。
这也就可以理解为，当前贫困地区的农民合作社认为一些支农惠农政策存在缺陷与问题的主要原因不在于政策设计创新不够，而在于一些好政策没落实下去或者贯彻走样。而这种没有有效落实的根源一方面在于好政策缺乏明确的牵头落实部门、职能部门之间职责不清晰，另一方面在于一些地方政府不重视有关政策落实工作，一些职能部门干部履职能力不强也客观上加剧了有关政策的落实不充分。
四、围绕重点领域持续政策创新与落实是合作社的期待
1.中央层面继续出台或创设好的支农惠农政策。有130个样本合作社（占比60.47%）认为中央应该继续出台好的支农惠农政策。这说明尽管农民合作社认为以往一些政策实施效果不理想，但依然期待中央创设好的支农惠农政策。
2.对农业产业支持力求构建全产业链服务能力。有111个样本合作社（占比51.63%）认为对农业产业的支持应该从原来的侧重产前、产中转向构建全产业链服务能力。这说明农民合作社面对销售难问题，期待政府尤其是农业农村部门可以进一步强化产后加工、流通等环节的职能，完善相关支持政策，使得合作社可以更有机会实现产销对接、优质优价。
3.在建设用地、金融保险等难点领域加大创新。有102个样本合作社（占比47.44%）认为政府部门应该在建设用地和金融保险等领域加大改革创新力度。这也与上文提到的合作社当前生产经营面临的主要难点问题相吻合。
4.深化行政体制改革和改进政策落实方式方法。有97个样本合作社（占比45.12%）认为应该更多更好发展第三方社会服务机构协助政府部门落实有关政策，还有90个样本合作社（占比41.86%）认为应该继续推进政府职能改革，进一步合理涉农部门职能设置。这说明样本合作社期待有更好的基层行政体制机制安排。考虑到一些地方还没全面完成当前这轮党和国家机构改革，建议这些地方可以考虑进一步因地制宜完善党政机构职能设置和人员配备，以更好服务农民合作社等新型农业经营主体。
五、产业扶贫领域应该标本兼治、强化内生能力培育
1.强化贫困户内生发展动力。对于贫困农户应该扶贫先扶志，变输血为造血。通过培训教育、典型示范传帮带等方法，着力改变一些贫困户的“等靠要”思想，有效激发贫困农户的内生发展动力，减少甚至消除他们对政府部门和其他带动者的精神与物质依赖。
2.合理引导农民合作社等主体参与产业脱贫。引导有能力的农民合作社等积极参与脱贫攻坚，但应明确政府和农业经营主体之间的职责界限，努力使农业经营主体的产业扶贫工作与其自身业务能力、经济实力相匹配，更应避免各种形式的硬性摊派，杜绝简单粗暴型的下指标、定任务。同时，对于产业扶贫带动效果好的合作社等新型经营主体，可以考虑在建设用地指标和信贷保险支持等方面给予奖励与支持。
3.政府部门改进产业扶贫的工作方法。政府部门推进产业扶贫工作应加强适合当地产业发展的规划和评估，避免乡镇村庄盲目发展特色产业。真正有效减少对基层干部、村“两委”和其他相关主体的材料撰写、报表填写和各种项目检查等要求，使他们可以腾出更多时间，目标向下，围绕贫困户和薄弱村庄展开产业扶贫工作。
原标题：从贫困地区农民合作社情况看产业扶贫政策的提升方向——基于215个农民合作社的问卷分析
作者：邵科 周忠丽 于占海 农业农村部管理干部学院
来源：中国农民合作社. 2020年01期 第49-51页
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